關於離島建設條例之芻議

文：王宏男 博士（國立金門大學通識與教育中心兼任助理教授｜圖：王宏男博士提供

一場由行政院國家發展委員會主辦，關於離島永續發展與「離島建設條例」座談會，於11月24日下午兩點，地點在金門台開購物廣場三樓。疫情過後難得一見，報名超過百位年輕學子，產官學界都有，一群熱愛金門、關心金門夥伴透過分組討論方式，一起共商與擘劃離島未來建設藍圖。而座談會的意旨，其實就是想透過公共審議的方式，多元的蒐集意見，透過討論的方式，來增進政府與人民的共識，減少資訊不對稱的現象。

在念博士班的時候主修的即是公共政策，深刻體會到政策制定者政府若與人民的感受脫節，感受的人可能是政策受益者或受害者，將帶來一場災難。而離島建設條例攸關離島人、金門人權益，與你我之間關係根深蒂固，特別是政府不僅是資源分配者，更是政策制定者的角色，其重責大任不言可喻。盼座談會不只是走程序，更要請政府深切體會世上苦人多、要苦人所苦，設身處地為人民著想。就如美國公共政策專家衛達夫斯基（Aaron Wildavsky）曾說過：「要勇於向權力說真話」（Truth to power），現在擁有權力的政府已經來到鄉親身邊，真的要把握機會，千萬不要讓自己的權利睡著，有必要將自己一些來不及在現場表示的想法，形諸文字解釋清楚。

依據憲法增修條文第10條第12項規定：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」係一種落實人民在政治、社會、經濟、文化、教育、交通與醫療上平等權的展現，更是扶助弱勢與保障基本權利的規範，有效縮短地域與身份落差，並提供實質性幫助。

從11月24日座談會的離島建設成果效益分析可以發現，總人口數自民國90年起至109年，從17.9萬成長至28.1萬；觀光人口自98年起至108年，從200萬成長至434萬。最後，近二十年失業率與家戶可支配所得，前者，除澎湖縣與全國平均大致相同，自98年起有逐年下降趨勢，金馬地區則逐年下降且遠低於全國平均；家戶所得澎湖縣由59.9萬成長至91.9萬元、金門縣由74.4萬成長至97.3萬元、連江縣由117萬微幅降至110萬元。

至於金門的現況，近二十年人口成長約14萬人，平均成長率為146.8%，呈現穩定成長趨勢。人口年齡組成，以青壯年人口為主占78.21%，扶養比約27.86%。文化資產上，國定古蹟九處，縣定古蹟83處，歷史建築147處，是一閩南傳統、風獅爺、僑鄉與戰地等多元文化縣市。以觀光服務為主要產業，具強勁東北季風，日照充足、雨日少，潮差足達五公尺全國居冠，並擁有得天獨厚的賞鳥、水瀨與鱟化石聖地。

而離島建設條例即依前述增修條文第10條第12項規定，自89年4月5日公布施行迄今，計修正或增訂共12次，對於離島諸多公共建設與民生所需的改善與提升、優惠與補貼措施，受惠於離島居民，特別在第9條的土地問題、第12條的教育問題、第13條的醫療問題，更是離島施政的焦點。

在主管機關國家發展委員會指導之下，以108年為例，本縣受條例之利益一年合計為26億6,793萬4,666元，但還不足每年上繳中央近三十億金酒公司的菸酒稅，上繳的比條例補助的還多。以下將針對目前現狀，從經濟、社會與治理方面提出看法以供未來精進參考。

一、110年度離島建設基金總額是否補足三百億？

依離島建設基金設置之精神，以及離島建設條例第16條規定，為加速離島建設，應設置離島建設基金，基金總額不得低於新臺幣三百億元，由中央政府分十年編列預算或指定財源撥入。因此，基金總額不得低於三百億元依法有據，若基金低於此水準，則中央應再編列經費補足，方符基金設立之宗旨。依行政院109年離島基金之餘絀，僅剩26.14億元已不足三百億，未來是否依規定補足？

二、制定「離島基本法」，增訂不在籍投票法源

於民國94年2月5日制定「原住民族基本法」，又於99年1月27日制定公布「客家基本法」。基於「憲法委託」，並給予金馬澎三離島更多基本權益之保障，予以扶助及促進其發展，制定「離島基本法」刻不容緩。與此同時，在107年臺灣金門同鄉會總會亦有類似的主張，望中央在離島基本法，增訂不在籍投票，旨在因應離島居民天氣與交通不便，致投票權受阻，保障人民享有參與政治的基本權。

三、條例應與時俱進、適時修法，實現離島免稅區的政治承諾

依據翁自保（2020）指出，離島建設條例最近一次修改第10條第1項規定：「澎湖、金門、馬祖、綠島、蘭嶼及琉球地區之營業人，於當地銷售並交付使用之貨物或於當地提供之勞務，免徵營業稅。」又依加值型及非加值型營業稅法第19條第2項規定：「營業人專營第8條第1項免稅貨物或勞務者，其進項稅額不得申請退還。」例如：營業人當月份進貨一萬元，除支付貨款外尚需支付5%進項營業稅五百元，若銷售貨款12,000元，其需繳納5%銷項營業稅六百元，但進項稅款可扣抵，實際負擔稅額僅一百元（600元-500元=100元），因離島免稅，則其進項稅額五百元下得扣抵，當月實際負擔營業稅為五百元，使得離島當地營業人營業稅之負擔較未免稅時更重，未蒙其利先受其害。

四、宗旨與條例內容在比例上不符

離島建設條例共20條，揆諸制定宗旨在於：「推動離島開發建設，健全產業發展，維護自然生態環境，保存文化特色，改善生活品質，增進居民福利等六項。」但綜觀其內容在更重要的項目，分別在（一）健全產業發展、（二）維護自然生態環境與（三）保存文化特色等三項，輔導措施或相關條文卻未見蹤影，然而此三項對於離島未來發展，卻是不可或缺重點要項，因此仍有不足或缺漏亟需改善之處。

五、開放離島設置觀光賭場第10-2條存廢之必要

揆諸四次地方博弈公投發現，三個離島縣市僅馬祖通過，既然通過應該要有所建設才符公投意旨，然而卻事與願違，該案自從2012年通過迄今將近十年的時間已延宕許久，地方建設仍百廢待舉；再則投票率逐年下降，低投票原因可能來自選民對政治冷感、對政府不抱持期望、對執政者感到不滿意、對支持的政策很大或很小有贏的機會……等，既然人民從投票率顯示不買單，該條例實質上就有存廢空間可討論。

表一 離島博弈公投之比較

資料來源：本研究整理

值得一提的是，除目前聯合國永續發展改變世界17個目標外，低碳能源自主、海廢全面管理與永續生態旅遊被視為國際島嶼發展趨勢。我縣也不是沒在動，根據縣府提供近三年資料顯示，低碳方面位在赤山垃圾掩埋場已開設光電場，預估年發電量達250萬度，年減1,274公噸二氧化碳排放，相當於3.3座大安森林公園的碳吸收量。至於海廢全面管理，即海洋廢棄物處理，海廢保麗龍減容貨櫃109年5月啟用，每年可處理五十噸保麗龍，廢棄漁網運由台化公司合作回收處理。最後在永續生態旅遊，疫情期間可以從紓困看到一些成效，110年8月30日至10月31日發放紓困金五千元計13萬6,073人、10月1日至10月31日發放三千元振興券達13萬9,172人、同時重啟「觀光產業紓困諮詢辦公室」與推出「藍色公路」方案，期吸引遊客並提振地方經濟。

美國開國元勛麥迪遜（James Madison）在《聯邦黨人文集》（The Federalist Papers）第五十一篇曾說過這麼一段話：「若每個人都是天使，政府也不再是必要的了。若由天使們來統治人們，那麼任何對於政府的內部或外部監督其實都是多餘的。」然而我們現正處在沒有天使的社會環境，所以才更需要座談會形式聽取大家意見，並透過公民參與來監督政府，避免政府權力濫用，方符合現代民主法治精神。