文：孫瑞穗｜圖：編輯部
府院黨高層會議日前拍板支持大新竹合併升格直轄市，由立法院民進黨團提出「地方制度法修正草案」，現已達連署人數。根據黨團總召表示，包括英系、正國會均有人簽署，最快12月24日院會付內政委員會審查。假設修法程序一切順利，最晚在明年6月左右可完成草案修法，2022年縣市長大選大新竹合併升格直轄市案就會正式上場。
根據現行的「地方制度法」第4條第1項規定：「人口聚居達125萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上有特殊需要之地區得設直轄市。」民進黨團本次提出的修正草案雖然並未調整人口數，而是技術上將「且」改為「或」，事實上也就是針對「大新竹合併升格案」量身打造的修法。
筆者曾在【活水旋城】專欄的〈大新竹應升級為國家型科技城〉[1]一文，針對這個大新竹縣市合併升格提案做過建議，認為在國土規劃的大方向上，大新竹應當合併升格為「國家型科技城」，作為國家級經濟特區的思維來操作，但不建議直接升格為直轄市。前者是針對全球科技產業的區域競爭力而做的國家競爭力重新定位和調整，後者則是錯誤的直轄市政策，不宜錯上加錯。筆者將在本文中繼續做深度闡述。
- 大城市作為全球產業競爭力的基礎，大新竹理應做適當的合併調整。
由於80年代以來全球資本已經調整為壟斷型資本的競爭體系，全球的城市多擴大調整為「全球城市」（global city）[2]和「城市-區域群」(city-region)[3]的競爭。而第一等級較有競爭力的巨型城市，其競爭力表現在金融、資本、科技、產業、勞力、媒體等的權力集中化之上，以及治理上的極具彈性和效率。以昔日掌控生產力的世界城市為例，諸如倫敦、紐約或東京等，在治理上展現得更為中心化。也因此，這個競爭體系也促使一些原本在大都會之外的中小型城市，必須快速地進行整併或串聯，以依附在周邊成為大都會的一部分，或者乾脆以網絡形式聚集而獨立成為特定的「城市區域群」來謀求生路。諸如東京都會區之外的大阪、神戶、名古屋等二級城市的聯盟，首爾之外的仁川、釜山等的聯盟，都必須相互串聯結盟成為產業型的區域來求生。臺北都會區之外，就是北北基，或竹竹苗等必須設法串聯為城市-區域群來競爭才行。在臺灣以中小型城市為主的行政區域脈絡中，大家非常不習慣大都會的思考模式，也很不適應當今全球經濟競爭的邏輯，但這並不代表臺灣可以逃避這場全球大城市的競爭規則。這也是為何做為科技重鎮的新竹不能再以二級城鎮的形式存在，而必須升級為大城市或國家型科技城，才能維繫她的全球競爭力。
- 縣市合併是為了產業的彈性治理和管理效率，以及人才的聚集和久居，是產業國土規劃架構的一環，不該是為了短期的選舉利益考量。
除了全球競爭力的維繫之外，縣市合併的課題是關於整併的目的、邏輯和範圍。在目標上，整併是為了有效率的治理，好比說，新竹市和新竹縣有許多共同性的問題必須解決，包括交通、水污染、環保等議題。為了治理的效率，縣市合併看來是必然的趨勢。然而，這種化繁為簡的合併，真正的目標乃是通過行政部門的統一窗口和效率化，以促進產業和人才的管理效率及治理彈性。
然而，在整併的邏輯和範圍上，大新竹應該要包括新竹市、新竹縣和苗栗縣才對。這是考量竹科的人力供給已經擴展到苗栗了，因而，在整併成大都會的過程中，照理說，應當把竹南、銅鑼等地區都包含進來才對。以護國神山的台積電產業布局為例，張忠謀曾說過「臺灣跟全世界競爭最大競爭力就在人才」。縣市合併之後所產生的都會風格，將有助於人才的匯聚和久居。
在中美貿易戰方興未艾之際，臺灣不但有地緣政治的優勢，同時此刻正是全球供應鏈重組關鍵時刻。臺灣半導體產業在製造、封裝測試都是全球第一，IC設計為全球第二，目前全球供應鏈正在重組，正是臺灣加入世界和世界競爭關鍵時刻。以台積電為例，他的布局是全球的，整個臺灣都是據點。但也別忘了，台積電在臺灣的布局也是網絡式的布局。因此，台積電的研發基地主要設在新竹，但是大廠和新廠的生產線卻設在臺南南科和高雄橋頭科學園區。從產業及其運用人力資源的全球角度來看，臺灣對城市和區域的想像尺度則需要重新調整，建議執政黨不該為了短期的選舉便利或利益，而應當從長遠國土規劃考量來全盤檢討才好。
- 大新竹合併案應該以國家科技經濟特區的形式來操作，而不該升格為直轄市，前者是創造發展引擎，後者徒然製造行政體系的大亂。
筆者在〈大新竹應升級為國家型科技城〉一文中提到，不管是美國加州矽谷或者中國北京中關村等國家型科技城個案，乃是以國家科技經濟特區的形式來操作，直接給予治理彈性，而不是去破壞已成形的行政區域劃分。這些科技城的特質，是提供產業聚集而產生的「創新氛圍」(creative milieu)。這個創意，指的是創意生活圈的成形。是科技產業和人才聚集起來之後產生了一種創新的氣氛和環境，讓人們勇於嘗試新鮮的點子和生活。在實務上，是通過城市在區域尺度上的串聯和結盟，爭取科技產業公司總部的進駐，提供更好的總部福利、創新氛圍和創意空間設計。換言之，創新氛圍生活圈是公私部門聯合治理的效率和彈性所造就的成果，與設置直轄市無必然關係。
事實上，都級直轄市的設置在臺灣的思考，原本是為了長期失衡的區域發展而做，照理說，精省之後只要設置北中南三都就夠了。沒想到兩個政黨為了安置內部擺不平的地方選舉諸侯而修法亂設直轄市，竟然增設到六都之多。中國的國土之大，也只有四個直轄市而已，臺灣國土這麼小，卻有六個直轄市，造成行政區域劃分的膨脹和混亂。甚至，直轄市除了相互搶奪國家統籌分配款之外，毫無自創財源的能力，在全球經濟競爭體系中失去「發展引擎」的功能。事實上，如何讓都級城市真正具有發展實力和作為發展引擎的制度設計，才是大新竹合併時應該思考的真正核心課題。
[1] https://www.scooptw.com/thinktank/livingwater/62375/
[2] 全球城市(Global City)，請參考Saskia Sassen的著作和論述。
[3] 城市-區域群(City-regions)的競爭體系與政策，請參考Allen Scott的著作和論述。
