文：蘇穩中｜圖：編輯部
新竹市長林智堅拋出新竹縣市合併升格為直轄市，原意為改善城鄉差距，但由於新竹縣長楊文科與國民黨有其政治盤算，已演變成藍綠政黨互鬥之勢。有輿論談及，以臺中縣、臺南縣合併升格經驗來看，在原縣區出現城鄉差距擴大，例如臺南新營本來是臺南縣行政中心，非常繁榮，但縣市合併後，其地理位置偏北、靠近嘉義，這幾年沒落狀況嚴重；臺中豐原的重要性不如以往，原本可以在縣區就近處理公務的民眾，現在必須到市區，民眾洽公便利性出現問題。
由臺南、臺中經驗可知，合併升格不見得能根治城鄉差距問題，反而卻不斷擴大城鄉差距。高雄也出現類似狀況，高雄縣市合併升格十年來，存在明顯城鄉差距，造成「都市與邊陲」M型化，以高雄原縣區為例，不論路平、路燈、汙水處理、公共運輸等軟硬體建設，都面臨缺錢窘境，教育領域是百年大計，竟也呈現M型化。
都市與邊陲
除直轄市內部有「都市與邊陲」現象，不只如此，六都也對周邊縣市有強烈磁吸效應，造成縣市之間的都市與邊陲現象，以屏東為例，屏東人口十餘年來持續負成長，今年以來又減少逾五千人，減少速度有加快趨勢。過去十九年屏東人口都呈現負成長，尤其以2010年及2011年最嚴重，當時因為六都升格改制，造成人口磁吸效應，每年均減少約九千人，後來磁吸效應稍減，但每年人口仍減少四千至六千人之譜。最主要原因，即屏東人口大量往六都集中的現象不斷發生。
此外，再以高雄為例，合併升格後最嚴肅的問題之一則是地方財政問題，不只城鄉差距嚴重，財政問題可分為統籌稅制不公、地方政府入不敷出、債務持續累積等，僅高雄市債務就高達3,300億。嘉義縣有類似情況，若財政問題、中央統籌分配不調整，對縣內基礎建設都是龐大經費負擔，嘉義縣市合併也恐讓原嘉義市獨大，縣區立委蔡易餘為此與嘉義市長黃敏惠不同調。
多年來外界也呼聲，行政區的調整攸關中央統籌分配稅款縣市分配比例，中央務必同步修改「地方制度法」與「財政收支劃分法」。不過攸關解決中央地方財政分配制度的財政收支劃分法已二十年沒修過法。
財政劃分與自主
因此若新竹縣市若真合併升格，直轄市財政如以原來的財政收支劃分法做制度劃分，不直指目前稅基制度的癥結點，恐步入例如地方財政問題的惡性循環。幸好，這次新竹縣市升格議題，剛好也給中央地方爭執許久的財政收支劃分法的修改，順勢展開新討論的契機，而解決稅制問題的關鍵，在於統籌稅款的餅能做大。
事實上，統籌分配稅款增加，有助改善財政，尤其是統籌分配稅款結果，隱含欲使各縣市行政運作正常，而且不只要將餅做大，另一項關鍵是，如何有效解決地方自有財源過低，根據一項研究，104至106年間，22個地方政府自籌財源比率超過50%者，平均僅六個，且地方政府的歲出財源約四成是要靠中央財政移轉來挹注。
中央權限過度集中，地方就失去對預算的主控權，桃園立委鄭運鵬強調，讓稅收規模不會成為中央考量地方能否升格的財政緊箍咒，若一鼓作氣全直轄化，把中央地方財政劃分做單一制度調整，中央讓利比例降低、地方得利比例增加，權力財政都下放，這才是治本之道。其實，地方財政自主，或能使中央減輕財稅分配負擔，由地方主導最適合地方發展的財政規劃，讓偏鄉人口也願意留在家鄉，三都合併升格的經驗，或也可帶給新竹縣市合併升格議題另類省思。
不過，稅法改革屬於臺灣財政安定的長久之計，這次討論新竹升格，不只需時間，或還稱紙上談兵不成氣候。誠如也有學者認為地方制度法規定人口達125萬人得設直轄市，但新竹縣市人口合併後仍不足，就算合併升格，依照現行法規，將使其他非直轄市的縣市分配到統籌分配款更少，恐引發其他縣市抗議。
地方合併難解
此外中央財政權限若被剝奪，中央施政一致性將備受挑戰，恐也不利中央做國家整體施政規劃的正常運作，因此未來如何進一步討論財政收支劃分問題，這更需要中央、地方縣市一起積極討論出最大的共識，這實屬不容易的大事，也靠執政者如何發揮最大智慧了。
事實上，臺灣自六都合併升格以來，非六都縣市財政困窘，像是鄰近六都的屏東縣、嘉義縣、彰化縣及宜蘭縣等縣市都是高負債縣市。這些財政出現問題的縣市，主要原因集中在中央統籌稅款配額低、人口老化與產業流失等，由於一地的產業發展深刻影響當地社會福利多寡，在面臨產業失衡窘境之下，地方政府通常將財政資源多投入社福領域而導致大量舉債。
當前新竹縣市、嘉義雲林等地方出現亟思合併或改善財政的呼聲，主要即對於產業投資環境的缺乏與貧窮失業現象，透過財政補助只能算是治標不治本，更無法解決地方落後發展問題，而進行的深刻省思，但地方政治的不確定因素，例如新竹縣市因不同政黨執政而產生的齟齬，以及地方對中央財政收支劃分的分歧迄今無解，仍是地方行政區位劃分合併的最大變數。
