文：李酉潭 教授｜圖：編輯部
2004年臺灣舉行第一次防禦性公投綁大選，因為依據當時公投法的規定，須投票率與同意票皆達二分之一以上才算通過因而未過關，後來現任政大選舉研究中心主任的蔡佳泓研究員在2007年的《台灣政治學刊》發表一篇論文，題目就叫做「民主深化或政黨競爭？初探臺灣2004年公民投票參與」，他先說明：「由於這是第一次全國有法源的公民投票，執政的民主進步黨極力將其宣傳為『民主深化』，呼籲選民不分黨派支持此一制度。但是反對黨認為這一次的公民投票實為由上而下的政治動員，目的是操縱選民投票，根本不符合實踐直接民主的目的，所以呼籲選民抵制。」其研究結論語重心長地指出：「未來公民投票若能夠擺脫政黨對立的束縛，成為社會解決重大爭議的機制，將會有助於臺灣社會形成超越政黨之爭的共識。」〔1〕
可見當時他已經發現臺灣的公民投票無法避免政黨政治的介入。接著2008年第二次公投，民進黨與國民黨各自提出入聯公投與返聯公投，雙雙皆因投票率沒有過半數而沒有過關。直到2016年民進黨首次取得國會過半數後修改公投法，將門檻從雙過半修改為雙四分之一。後來就是2018年地方性的選舉綁全國性的公民投票共十案提出，結果七案過關三案未過關，通過與否基本上與藍綠政黨的版圖息息相關。2019年民進黨修改公投法將公投與選舉同時舉行的規定取消，才有今年即將單獨舉行的四個公投案。在10月23日基進黨陳柏惟立委 被成功罷免後，國民黨主席朱立倫延續他9月上臺即表達公投就是倒閣案的說法，再次表達12月18日公投案就是對行政院長蘇貞昌、民進黨政府的不信任投票。10月27日蔡英文總統隨即在臉書（Facebook）上表示：「用公民投票來深化民主，是民進黨一直追求的價值，現在國民黨把公投操作成黨同伐異的工具，阻礙國家的發展，我們絕對要站出來捍衛。」
誠如有媒體評論指出：四大公投攸關國家未來重大政策，在藍綠政治語言催化下已簡化成「四個同意」或「四個不同意」等單一口號，但細究公投內容攸關民眾能源、環境、選制、食安等日常生活，民眾必須理性審視議題投下神聖決定，才能真正為自己作主。〔2〕然而，臺灣公民投票實施的結果到目前為止卻無法避免政黨政治鬥爭的現象，且我們也還要問：強調全民參與的公民投票真的那麼美好嗎？難道實施公民投票，就是民主深化嗎？
基本上，吾人發現公投所產生的問題與爭議遠比選舉還多，現在就讓我們先來檢視一下歐洲三個主要民主國家實施公民投票所發生的狀況：
一、法國早在1793年就曾第一次以公投來制憲，但是第四共和以前實施的公民投票常常變成獨裁者鞏固權力的一種手段，造成人民對於公投的反感，直至第二世界大戰後第五共和時期，公民投票才漸漸發揮正面效果。不過，依照法國《憲法》2008年最新規定，只有法國總統、國會，或者國會中超過五分之一席次的議員連署、且連署議員必須取得自己選區十分之一的選民簽名，才能合法提出全國性公投議案。
二、德國1919年的《威瑪憲法》就有了公民投票的規定，但由於民主的條件不足，導致公投的效果適得其反，1933年納粹黨執政後以民粹的方式搧動群眾，希特勒（Adolf Hitler）操縱公民投票變成一個獨裁者，發動戰爭造成無窮的禍害，以至於戰後德國不再實施全國性的公民投票，但並未損及其民主政治的良好運作。
三、英國是最老牌的代議民主國家，但在1975年曾舉辦公投，決定繼續留在歐洲共同體（European Community）。不過，2016年原先信誓旦旦主張留在歐盟的首相卡麥隆（David Cameron），決定訴諸於公民投票來決定是否退出歐盟，結果卻以留歐48.1%對脱歐51.9%的些微差距慘遭滑鐵盧，而引發國內外非常大的震盪，甚至於波及到蘇格蘭與愛爾蘭的公投自決獨立議題。
事實上，歐洲多數國家對公投抱持相當謹慎的態度，唯有瑞士反其道而行，除了地方性公投外，自1875年第一次實行全國性公投以來，平均每年超過五件以上的公投案。瑞士不但制度設計完整、政府效率高，民眾的政治意識和成熟度都很強，一直被認為是全球公投的典範。瑞士公民提出「公民創制提案」的程序，主要分為遞交、審核、公佈與連署、討論與籌備、確定公投日、生效與執行等六個步驟。公投案自連署書上交政府開始算起，最快的公投案至少須要兩年時間才能被排進公投時間表。這期間聯邦政府或國會若認為公投案不妥皆可推出反對提案，致使公投若最後成案有可能已延宕了四年以上時間。由此可見，在公投案正式表決前，該案的相關議題早已在社會上獲得充分且深度的辯論和發酵。無論是專家學者、政黨、民間團體和意見領袖等，都有足夠的時間和空間對公投議題表達意見，並且影響民意。〔3〕
由以上的討論可得知，歐洲以代議民主運作為主的國家，全國性的公投案大多是涉及主權議題（如加入或退出歐盟）、修憲、選制變更、國會議席變更（如義大利2020年9月剛通過的公投刪減國會議席逾三分之一）等重大議題。至於 利用公投方式來決定全國性重大政策的變更，大多只能在實施半直接民主（semi-direct democracy）的瑞士才比較普遍。
現在的問題在於，當公投實施的亂象在臺灣頻頻發生的時候，許多人都主張向瑞士學習，然而瑞士的公民投票辦法與實施狀況真的完全可以讓臺灣借鑒嗎？瑞士不僅是小國寡民（人口約只有850萬）、民主歷史悠久、公民意識強，更重要的是永久中立國，以及世界上少數實行委員會制的國家（由國會兩院選出的七名聯邦委員會負責施政，國會從委員會成員中選出象徵性的聯邦總統，任期一年）。
以上這些瑞士特殊的國情都不是臺灣所具備的，如何照搬學習呢？公民投票本身並非絕對的善，更不能被當成不能被批評的聖牛。臺灣不應好高騖遠，或許，以代議民主運作為主的其他歐洲國家，才較適合我們借鑑學習吧？！現在，四項公投議題在臺灣已經被炒作成政黨對決，所謂「一個巴掌拍不響」，我們無法單獨責怪任何一方。但若實施公投的目的就是為了贏得這次或下次的選舉，那豈不成為政黨政治動員的工具？大家應該深思：如何避免全民公投成為一把雙面刃，表面上是直接民主，實際上卻可能是動員能力強大的少數替沉默多數決定的結果。且某些議題如果尚未能在社會上進行充分討論和溝通，貿然進行公投是否將造成社會分裂、甚至敵對？〔4〕如何避免未來公投繼續被政黨操縱，那就要從建立制度化著眼，不管公投成案流程或公投法合宜與否，都還有改進的空間。至於民主深化的定義不應只是一個國家有沒有公民投票，而是民主品質的提升，這就不只是政府或政黨的責任，而是整體公民素質的培養！
〔1〕 http://www3.nccu.edu.tw/~tsaich/Democratizationorcompete.pdf
〔2〕 https://new7.storm.mg/article/4037968
〔3〕 https://crossing.cw.com.tw/article/10977
〔4〕 https://tw.appledaily.com/forum/20181116/7P5WZ2Q6PCQILISSC2RMUVRWAI/
