文：李酉潭 教授｜圖：編輯部
2021年12月18日即將舉行四大公投，在疫情舒緩、五倍券振興經濟的熱絡氣氛之下，臺灣人民又主動或被動地捲入政治熱潮中。當藍綠雙方各自動員，對於四大公投案正反論辯幾乎南轅北轍的情況之下，筆者不想馬上介入紛爭，反而想先從當代民主的主流理論觀點談起，期待國人更加嚴肅地來看待公民投票的性質。
當代研究民主政治與民主化的學者幾乎都會提到熊彼特（Joseph A. Schumpeter）所提出的民主程序性定義：「民主的方法乃是達成政治決定的制度安排，在此種安排下某些人相互競爭人民的選票以獲得決策的權力。」杭廷頓（Samuel P. Huntington）在《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》（The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century）一書中即採用作為判別民主與否二分法的標準：「最有力量的集體決策者是否經由公平、公正和定期的選舉產生，在這種選舉中候選人可以自由地爭奪選票，而且基本上所有的成年人都具有投票權。」
杭廷頓採用熊彼特的民主程序性定義，視選舉競爭乃民主政治的本質，學者戴蒙德（Larry Diamond）以「選舉式民主」（electoral democracy）來形容，認為乃是當代民主最起碼（minimalist）的概念。道爾（Robert Dahl）則在熊彼特最起碼的民主定義上面加上自由，他所提出的多元政治的內涵將民主政治的判別標準分為競爭（competition）、參與（participation）與自由（liberties）三個因素，這就構成了「自由式民主」（liberal democracy）的主要內涵。自由式民主是指由定期選舉及有限政府（limited government）所構成的一種政體類型。其主要內涵在於人民擁有充分的公民自由與人權保障，以確保競爭和參與具有實質意義的民主政治。
當代民主政治的主流乃是「自由式民主」，它不僅是先進民主國家的主要政治形式，而且隨著第三波民主化浪潮於二十世紀末期啟動以來也在開發中國家逐漸流行起來。臺灣自從1996年實施總統直選以來，一直被評為自由式民主的國家。其所依據的標準為國際非政府組織「自由之家」（Freedom House），每年以「政治權利」（political rights）與「公民自由」（civil liberties）做為測量指標，發布報告評估世界各國自由民主的狀況，將各國區分為自由、部分自由與不自由三個等級。被自由之家評比為自由等級的國家，又被稱為自由式民主國家。根據自由之家2020年的自由度測量報告，全球195個國家中共有82個自由國家，59個部分自由國家，54個不自由國家。其主要測量指標分為：
一、政治權利部分，包括：1.政府首長與國會議員經由自由與公平的選舉過程產生2.人民有權組織與參加不同的政黨或社團，並從事反對活動3.民選的政府首長與國會議員有權決定政策與避免貪腐，並對選民負責。
二、公民自由部分，包括：1.表達與信仰自由2.集會與結社自由3.獨立與公平的司法制度4.公民擁有自主性與各項個人權利。
上述關於主流民主的分析，一方面歸屬於代議民主（或間接民主）的性質；另方面，在民主理論方面，則被歸類為經驗民主理論（或者修正性民主理論、精英主義式的民主）的範疇。以代議民主來說，自由主義代言人，也是民主理論集大成的大師彌勒（John Mill），十九世紀中葉在《自傳》（The Autobiography of John Stuart Mill）中說，在政治方面我們差不多完全相信兩件事情的功效：一是代議政府，一是討論的完全自由。接著他在《代議政府論》（Considerations on Representative Government）中指出：「唯一能夠滿足社會一切要求的政府就是全民參與的政府，但在範圍遠超過一個小鎮的社會中，由於眾人所能親自參與的只是極小一部分的公共事務，這就意味著一種完美政府的理想型態必然是代議制。」因為「代議組織是使社會現有一般智力和廉潔水準，以及社會上最聰明人的智慧和品德，對政府發生更直接影響的一種方法。」
而根據經驗民主理論先驅熊彼特為民主所下的新定義，「民主的意思不是，也不能是人民在實際上統治。民主的意思只是人民有機會接受或拒絕他們統治的人。」換言之，他以「人民所同意的統治」代替「人民的統治」。這種現代意義民主政治的最基本特徵就是，人民只能靠選票選擇統治者，不能靠選票選擇政策；一旦選定了統治者，除了在規定的時間重選他們或者改選別人以外，平常不能以任何方式去打擾甚至干涉他們的決策過程。而被視為經驗民主理論的大將薩托利（Giovanni Sartori），其觀點與熊彼特十分類似，在其所著《民主新論》（Theory of Democracy Revisited）一書中，他認為現代的民主政治乃是「被統治的民主政治」，民主與極權之別不在於有無領導者，而在於領導者是否須向被統治者負責，並防止領導者權力的濫用。他指出民主政治是有限多數統治原則（limited majority rule），並非贏者全拿，只有將民主理解為受少數權利限制的多數統治時才會符合全體人民等於多數加上少數的總和。因此，他大力批判公投民主的結果是零和遊戲，其缺陷在於它是一種極具衝突的結構，不但是制度上多數專制的完美體現，而且無法體現有限多數統治原則的優點。他進一步質疑公投民主太理想化，認為公投民主要求選民對於公共政策具有相當的知識與能力是不恰當的、不切實際的，選舉式民主反而不必要求選民必須具備相當的知識與能力！
在此，我們可以得到一個結論，那就是當代民主的主流仍然是自由式民主、代議式民主與經驗性民主，而公民投票只是「濟代議政治之窮」，創制、複決權更應該只能被當作門後的兩支槍來對待。所以，我們看到自由之家測量各國自由程度的指標中，對於公民投票的部分被放在「選舉法規和框架是否公平，相關選舉管理機構是否公正地執法？」的脈絡下來評分，而且只有一個小項，那就是：「在憲法層面改變選舉框架的程序，包括公民投票，是否公平、透明地進行，並有足夠的機會進行公開辯論和討論？」至於一個國家是否舉行公民投票，還有公民投票的次數以及實施範圍，都不是衡量一個國家自由程度的標準。難怪公民投票雖已在很多自由民主國家實施，但除了瑞士較普遍之外，並未大流行，美國日本都還沒有舉辦過任何全國性的公民投票。新興民主國家的臺灣，實施公民投票是否應該更加謹慎、周延？
