文：台灣獨家傳媒智庫共同召集人 楊聰榮 副教授｜圖：編輯部
美國重返「聯合國人權理事會」（United Nations Human Rights Council），國際媒體與本國媒體都當成一件大事，廣泛地加以報導，多數的報導都提到了美國總統拜登改變了前任總統川普退出人權理事會的政策，也有不少媒體把重點放在美中對峙會延伸到這個新戰場。不過，回顧人權理事會的過往，想要透過聯合國人權機構達到促進世界人權的目標，實在是不樂觀。
其實美國退出聯合國人權理事會，與中國近年來所發生的人權問題，沒有太大的關係。川普總統決定美國退出聯合國人權理事會，主要是抗議以色列的問題。以色列統治下的巴勒斯坦人，生存的條件受到以色列當局強烈的壓制，以色列認為這是安全問題，同情巴勒斯坦人的國家則認為是人權問題。美國向來支持以色列政府，認為人權理事會中有不少國家一再批評以色列，立場偏頗，因此退出人權理事會。
美國總統拜登一上臺就宣布要改變政策，用積極的態度參與人權理事會。一方面以色列政府已經改朝換代，以強硬政策著稱的前總理已經下臺，對美國而言這是一個新的開始。另一方面，這是美國總統拜登整體政策的一部分，重新加入的國際組織，除了人權理事會之外，還有《巴黎氣候協議》（Paris Agreement）與世界衛生組織（World Health Organization，簡稱WHO）等。以美國在國際事務的影響力，以及在人權議題上的領導力，外界對於美國重返人權理事會，自然是會充滿期待。
美國駐聯合國大使已經提出了美國所關注的人權議題，包括阿富汗、緬甸、中國、衣索匹亞、敘利亞與葉門等國的人權議題。然而從美國實際的外交政策走向，美國已經把關注的焦點從中東及非洲地區逐漸撤離，因此到時候問題的焦點會集中在中國身上。
問題是在美國退出人權理事會三年半的時間中，中國代表已經在人權理事會發揮影響力，拉攏成員國代表，取得了有利的發言位置，包括替中國在香港及新疆的作為辯護，以及利用移民人權問題及原住民人權問題大肆批評西方國家。
這些情況都顯示，自從聯合國成立以來希望建立普世價值的人權議題，是很難透過人權理事會來達成。這段時間以來，中國代表在人權理事會成功阻止了有關白俄羅斯、委內瑞拉等國人權問題的討論，中國以不干涉內政問題為由，讓人權理事會的普遍人權價值難以實現。日後也能夠用同樣的理由，阻止人權理事會討論中國的人權問題，並且在這個過程中已經拉幫結派，利用相互之間的議題做交換，取得有利的發言位置。
這就是聯合國人權理事會的結構問題，美國之前退出聯合國人權理事會，就是在抨擊目前的架構下，不應該讓有不良人權記錄的國家加入人權理事會。美國現在改朝換代，重新加入了人權理事會，然而人權理事會的結構並沒有改變，成員國中有不良人權紀錄的國家也沒有改變，這種情況註定了人權理事會難以發揮功能，去推動世界各國人權狀況的改進。
早在上一屆人權理事會成員國選舉過程中，選出中國及俄羅斯的代表，就有人表示憂心忡忡，在這種情況下，人權理事會會成為政治角力的場域，人權紀錄不良的國家是很難去發揮監督世界各國人權的狀況。
這種情況是聯合國發布人權宣言之後，國際政治中長期存在的問題。早在人權理事會之前的人權委員會，就是因為有同樣的問題才進行改革。人權理事會運作到現在，情況沒有改善。從過去的紀錄來看，歷來只要涉及中國的人權議案，都無法在人權理事會中通過。人權理事會成為各說各話的國際組織。
中國的政策也很清楚，就是積極參加聯合國人權理事會，但是不認可普世價值的人權標準，反而提倡人權標準要符合各國的國情，強調中國要發展具有中國特色的人權，也用同樣的理由拉攏人權紀錄不良的國家，掌握國際人權議題的話語權。
就在美國重新加入聯合國人權理事會的三週之前，巴勒斯坦代表65國做共同發言，強調尊重各國主權獨立及領土完整，不干涉主權國家內政，並且以同樣的理由，表示香港、新疆跟西藏事務是中國內政，反對於人權為理由討論這些問題，這是在日內瓦舉行的第四十屆人權理事會所提出來的議案，由此可知道中國在人權理事會的影響力。
由此可知，人權理事會在目前的結構之下，難以成為推動聯合國人權普世價值的主要國際組織。美國重返人權理事會，表面上說得轟轟烈烈，可能到頭來還是一事無成。這個情況，美國應該是心知肚明。
如果美國已經知道聯合國人權理事會無法發揮推動人權的工作，那麼為什麼還要重新加入呢？美國採取的是雙軌同時並進的策略，一方面美國協同盟友推動普世價值的人權，另一方面也加入聯合國的組織。前者是發揮影響力的場域，後者也不應該退卻，如果退出聯合國的機制，等於將聯合國的機制雙手奉上給對手，也不是理想的策略。
美國協同盟友推動人權工作，我們可以以「全球馬格尼茨基人權問責法」（The Global Magnitsky Human Rights Accountability Act）作為範例，這個法案讓美國對於違反人權的人士施行制裁，包括禁止入境及凍結財產交易。如果單一國家實行這個法案，力量相當有限，如果其他國家也通過同樣的法律，就形成一個無形的人權聯盟。這就是目前美國同時推動的世界人權工作。
我們可以把通過馬格尼茨基人權法案的國家視為美國所主導的人權聯盟的成員，目前美國、英國、加拿大都已經有了馬格尼茨基人權法案的通過，歐盟及個別歐洲國家，以及澳洲都確定立法，還在審議當中，一個無形的人權聯盟，就在同一個時間悄然成形。
臺灣也有立法院跨黨派人權促進會的成立，由會長王定宇與民眾黨賴香伶、時代力量王婉諭、台灣基進（簡稱基進黨）陳柏惟共同提出。不過這個方案在一讀的時候就被退回，形成冷凍擱置。目前臺灣就形式上來看，並沒有打算成為這個無形人權聯盟的一員。
在這樣的情況下，對於美國重返聯合國人權理事會，無需給予太高的寄望。但是應該要充分理解國際人權政治的走向，才能夠在正確的時候選擇正確的道路。
